Россия
В статье исследуется категория мониторинга законодательства и правоприменительной практики, проанализирована его значимость для правовой системы России. Автором отмечено, что появление данного института является неизбежным процессом, которого требуют изменения, происходящие в обществе. Его целью является создание эффективного механизма правотворческой и правоприменительной деятельности, отражающего потребности общественного развития. На основании проведенного анализа сделан вывод о том, что данный правовой институт представляется эффективным и инновационным, способствующим совершенствованию правотворческой и законотворческой деятельности государственных органов власти. Он позволяет оценить качество и эффективность принятых законодательных актов. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики способствует всестороннему исследованию, анализу и оценке правотворческой деятельности, оптимизирует процесс разработки и принятия нормативных правовых актов, позволяет исключить противоречивость правовых актов и унифицировать систему законодательства.
мониторинг законодательства, правоприменительная практика, правовая система, законодательство, правовой институт
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики выступает в роли эффективного инновационного института, являющегося неотъемлемым элементом всей отечественной правовой системы вместе с законотворчеством и правосудием. В настоящее время мониторинг имеет особенное значение в сфере выстраивания действенного и совершенного законодательного массива. Он направлен на совершенствование законотворческого и правотворческого процессов, устранение пробелов в законодательстве, основных недостатков как на законодательном уровне, так и в правоприменительной практике. На сегодняшний день в юридической науке среди ученых нет единства относительно определения категории «мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Зачастую можно встретить такие понятия, как «правовой мониторинг», «мониторинг правового массива и пространства», «мониторинг правоприменения», «мониторинг законодательства», «коллизионный мониторинг» и прочие категории [1, с. 47]. Так, представляется интересной позиция С. А. Комарова, который рассматривал данный правовой институт в качестве комплексной системы осуществления непрерывного наблюдения, анализа, оценки действующего законодательного массива, определения его эффективности в регулировании общественных правоотношений и в разработке рекомендаций по последующей модернизации правовой системы [2, с. 154]. Д.Э. Омельченко подчеркивает, что мониторинг законодательства представляет собой комплекс юридических действий, цель которых заключается в систематизации правовой информации, ее анализе и оценке, осуществлении наблюдения, реализации норм законодательства, оценке многообразных явлений правовой действительности применительно к отдельным видам юридической деятельности – законотворчеству, правотворчеству, правоприменительной практике, толкованию норм права [3, с. 189]. Согласно мнению ученого, мониторинг способствует повышению эффективности функционирования правовой системы Российской Федерации и осуществлению действенного контроля за исполнением законодательных актов, позволяет провести анализ и оценить соответствие практики реализации нормативных правовых актов прогнозируемому итогу правового регламентирования, а также своевременно выявить недочеты, пробелы в действующем законодательстве и разработать механизмы совершенствования всего правового массива. И. Г. Веселов, С. А. Комаров рассматривают мониторинг законодательства в качестве реализации парламентского контроля, поскольку основные принципы и цели мониторинга полностью соотносятся с данным видом контроля. Ученые отмечают, что отдельные вопросы осуществления мониторинга законодательства и правоприменения предусмотрены в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Согласно ст. 6 закона палаты Федерального собрания Российской Федерации осуществляют контрольные мероприятия за обеспечением соблюдения Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых закреплены федеральными законами. Помимо этого палаты Федерального собрания наделены полномочиями осуществлять контроль за полнотой регулирования правовых отношений, а также полномочиями по выявлению пробелов в системе правового регулирования правоотношений [4]. Некоторые ученые рассматривают понятие «мониторинг законодательства и правоприменительной практики» с точки зрения нескольких подходов, что позволяет наиболее полно проанализировать сущность данного правового явления. Р. В. Севастьянов, Е. А. Киреева обозначили следующие подходы к определению понятия: технологический, системно-информационный, деятельностный, институциональный, доктринальный и комплексный подходы [5, с. 89]. Ученые сходятся во мнении, что мониторинг законодательства и правоприменения имеет особое значение. Он является важным инструментом государственного управления, поскольку позволяет выявить несоответствия норм права, которые содержатся в законодательных актах, общепринятым нормам и принципам международного права в сфере защиты прав и свобод человека, помогает выявить те нормы права, которые имеют противоречивый характер, а также определить несоответствие норм права основным приемам и средствам юридической техники. Проанализировав основные теоретические подходы и точки зрения ученых, следует отметить, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики является эффективной формой контроля, который способствует повышению качества системы законодательства и является действенным инструментом совершенствования законодательства и всей правовой системы в стране. Мониторинг в Российской Федерации реализуется на основании Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», регулирующего вопросы реализации данного вида деятельности [6]. На основании правового акта мониторинг законодательства представляет собой деятельность государственных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, направленную на сбор, анализ, систематизацию всей необходимой информации, используемой в нормотворческой и правотворческой деятельности. В настоящее время мониторинг законодательства и правоприменительной практики вправе осуществлять различные субъекты правоотношений. В целом можно выделить следующие основные категории субъектов: – конституционные, к которым относятся Президент, Правительство, органы исполнительной власти, прокуратура, органы власти субъектов Российской Федерации и муниципального управления, омбудсмены; – инициативные: институты гражданского общества, научные организации и пр. Реализация мониторинга законодательства и правоприменительной практики осуществляется по двум ключевым направлениям: 1. Все полномочия и обязательства по осуществлению правового мониторинга сосредоточены в структурных подразделениях законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации. 2. В общей структуре данных органов власти формируются специализированные органы, в обязанность которых входит реализация мониторинговых функций с целью совершенствования правового регулирования общественных правоотношений. Например, в нижней палате Парламента Российской Федерации сформирован специализированный орган – экспертно-аналитическое управление. В верхней палате Парламента Российской Федерации мониторинг законодательства осуществляет аналитическое управление его аппарата. Данные подразделения выполняют следующие ключевые функции в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики: анализ и оценку проектов законодательных актов, формирование справок по проектам законов, вносимых на рассмотрение в Совет Федерации. В настоящее время мониторинг законодательства является неотъемлемым элементом функционирования различных подразделений аппаратов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Институт омбудсмена как на федеральном, так и на региональном уровне имеет особое значение при осуществлении мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Уполномоченный по правам человека, а также специализированные омбудсмены призваны осуществлять постоянное наблюдение за качеством законодательных актов; отслеживать нормы, ущемляющие права и интересы личности; давать оценку соответствия законодательства Российской Федерации общепризнанным нормам и принципам международного права в сфере защиты прав человека, оценку соответствия законов Российской Федерации международным конвенциям и декларациям, закрепляющим основополагающие права и свободы личности. На муниципальном уровне создаются специализированные подразделения, которые входят в общую структуру администрации муниципалитетов, обязанные осуществлять мониторинг нормативных актов. Вопросами мониторинга законодательства и правоприменительной практики, регулирующего реализацию прав и свобод личности, призвана заниматься Общественная палата Российской Федерации. Именно по результатам мониторинговой деятельности Общественной палаты в 2007 году разработан первый ежегодный доклад о состоянии гражданского общества. Среди субъектов мониторинга законодательства и правоприменительной практики можно обозначить научные и образовательные учреждения, в числе которых: Институт государства и права Российской академии наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, в котором сформирован отдел правового мониторинга, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации и прочие образовательные организации. В качестве субъектов также выступают ученые и эксперты, независимые специалисты. Отдельные функции по мониторингу законодательства осуществляют торгово-промышленные палаты Российской Федерации и субъекты Российской Федерации. Данные государственные органы власти проводят анализ и дают оценку качества проектов законодательных актов, регулирующих экономические правоотношения; выстраивания внешнеэкономических связей, законодательных актов, регулирующих экономическую деятельность организаций различных сфер; осуществления предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации и пр. В процессе своей деятельности торгово-промышленные палаты готовят заключения специалистов, которые систематизирует информацию об эффективности законодательного регулирования в сфере экономики и внешних экономических правоотношений, а также международные правовые акты. Институты гражданского общества призваны осуществлять мониторинг законодательства и правоприменительной практики. Среди таких субъектов можно обозначить общественные объединения, политические партии, отдельных инициативных граждан и пр. В настоящее время осуществляется непрерывный процесс расширения мониторинговой деятельности, наблюдается расширение круга участников, осуществляющих отдельные мониторинговые функции. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики призван выполнять ряд функций. В первую очередь можно обозначить функцию наблюдения. Такие значимые процессы, как законотворчество и правотворчество требуют непрерывного наблюдения за объектом правового регулирования, в процессе чего можно проследить основные трансформации общественных правоотношений. Функциональная значимость наблюдательного процесса мониторинга законодательных актов и правоприменения заключается в том, что она позволяет получать всю необходимую информацию об объекте и предмете исследования, на основании которой в последующем вносятся изменения в систему законодательного регулирования. Данная функция мониторинга законодательства и правоприменительных актов представляет возможность вывести на более высокий уровень правовое прогнозирование. В юридической литературе функция наблюдения мониторинга законодательства и правоприменения зачастую называется первичной, поскольку предшествует организационно оформленному этапу законодательного процесса, то есть находится в основании разработки проектов законодательных актов, внесения коррективов. Без функции наблюдения мониторинга не представляется возможным проанализировать и комплексно оценить правовые и связанные с ними иные социальные явления, объекты и разработать соответствующие прогностические рекомендации. Эту функцию при осуществлении мониторинга законодательства и правоприменения могут выполнять как государственные органы власти, так и муниципальные служащие, юристы, ученые. Следующая функция, которую призван выполнять мониторинг законодательства и правоприменительной практики, – это контрольная функция. Значимость контроля заключается в том, что имеется возможность осуществлять комплексный контроль за качеством законодательных актов и проектов нормативных правовых актов. Функции наблюдения и контроля являются взаимосвязанными, взаимодополняемыми направлениями осуществления механизма мониторинга законодательства и правоприменения в стране. Контрольная функция мониторинга является вторичной по отношению к функции наблюдения. Если в процессе осуществления контрольной функции мониторинга законодательства и правоприменительной практики будут установлены факт нарушения стадийности разработки и принятия законодательного акта, противоречивость норм анализируемого акта общепризнанным принципам и нормам международного права в сфере защиты прав и свобод личности, законодательным актам большей юридической силы, то это может рассматриваться как основание для правового реагирования. Еще одна значимая функция мониторинга законодательства и правоприменительной практики – информационная. Она является ключевой функцией для всех видов нормотворчества и для всей стадии разработки и принятия законодательного акта: от момента подготовки проекта до стадии принятия и издания законодательного акта, а также последующего применения его норм. Следующая ключевая функция мониторинга законодательства и правоприменительной практики – аналитическая. Посредством организации и проведения мониторинга осуществляется комплексный анализ и оценка объекта наблюдения. В процессе реализации аналитической функции проводится детальное исследование всех значимых признаков, свойств, правоотношений, установленных на стадии наблюдения. На базе всей полученной информации формируется общее представление о наблюдаемом объекте. Реализуя в практической деятельности основные результаты, которые были получены в процессе мониторинга законодательства и правоприменения, представляется возможным государственным органам власти спрогнозировать последующее развитие общественных правоотношений и эффективность выражаемой воли государства в законодательных моделях регулирования данных правоотношений. Из этого следует, что мониторинг выполняет прогностическую функцию. Целесообразно обозначить еще одну функцию мониторинга законодательства и правоприменительной практики – планирование нормотворческой деятельности. Разработка и реализация планов является сложным механизмом в системе правотворчества. При реализации этой функции комплексно исследуется вся полученная в ходе мониторинга законодательства информация, на основе чего осуществляется проектирование законов. Это дает возможность предотвратить такие негативные факторы в правотворческом процессе, как разрозненность нормативного правового регулирования, стихийность действий субъектов, осуществляющих правотворческий процесс. Функциональная значимость планирования мониторинга законодательства заключается в том, что есть возможность оптимизировать нормотворческую деятельность, исключить вероятность появления пробелов и коллизий в праве. Таким образом, проанализировав основные теоретические подходы к функциям и значению мониторинга законодательства и правоприменительной практики, можно сформулировать следующий вывод. Данная деятельность будет способствовать всестороннему исследованию, анализу и оценке законотворческой деятельности, оптимизирует процесс разработки и принятия нормативных правовых актов, совершенствуя законодательную базу посредством выявления перспектив последующего развития законотворчества. и правоприменения могут выполнять как государственные органы власти, так и муниципальные служащие, юристы, ученые. Следующая функция, которую призван выполнять мониторинг законодательства и правоприменительной практики, – это контрольная функция. Значимость контроля заключается в том, что имеется возможность осуществлять комплексный контроль за качеством законодательных актов и проектов нормативных правовых актов. Функции наблюдения и контроля являются взаимосвязанными, взаимодополняемыми направлениями осуществления механизма мониторинга законодательства и правоприменения в стране. Контрольная функция мониторинга является вторичной по отношению к функции наблюдения. Если в процессе осуществления контрольной функции мониторинга законодательства и правоприменительной практики будут установлены факт нарушения стадийности разработки и принятия законодательного акта, противоречивость норм анализируемого акта общепризнанным принципам и нормам международного права в сфере защиты прав и свобод личности, законодательным актам большей юридической силы, то это может рассматриваться как основание для правового реагирования. Еще одна значимая функция мониторинга законодательства и правоприменительной практики – информационная. Она является ключевой функцией для всех видов нормотворчества и для всей стадии разработки и принятия законодательного акта: от момента подготовки проекта до стадии принятия и издания законодательного акта, а также последующего применения его норм. Следующая ключевая функция мониторинга законодательства и правоприменительной практики – аналитическая. Посредством организации и проведения мониторинга осуществляется комплексный анализ и оценка объекта наблюдения. В процессе реализации аналитической функции проводится детальное исследование всех значимых признаков, свойств, правоотношений, установленных на стадии наблюдения. На базе всей полученной информации формируется общее представление о наблюдаемом объекте. Реализуя в практической деятельности основные результаты, которые были получены в процессе мониторинга законодательства и правоприменения, представляется возможным государственным органам власти спрогнозировать последующее развитие общественных правоотношений и эффективность выражаемой воли государства в законодательных моделях регулирования данных правоотношений. Из этого следует, что мониторинг выполняет прогностическую функцию. Целесообразно обозначить еще одну функцию мониторинга законодательства и правоприменительной практики – планирование нормотворческой деятельности. Разработка и реализация планов является сложным механизмом в системе правотворчества. При реализации этой функции комплексно исследуется вся полученная в ходе мониторинга законодательства информация, на основе чего осуществляется проектирование законов. Это дает возможность предотвратить такие негативные факторы в правотворческом процессе, как разрозненность нормативного правового регулирования, стихийность действий субъектов, осуществляющих правотворческий процесс. Функциональная значимость планирования мониторинга законодательства заключается в том, что есть возможность оптимизировать нормотворческую деятельность, исключить вероятность появления пробелов и коллизий в праве. Таким образом, проанализировав основные теоретические подходы к функциям и значению мониторинга законодательства и правоприменительной практики, можно сформулировать следующий вывод. Данная деятельность будет способствовать всестороннему исследованию, анализу и оценке законотворческой деятельности, оптимизирует процесс разработки и принятия нормативных правовых актов, совершенствуя законодательную базу посредством выявления перспектив последующего развития законотворчества.
1. Чернова Э. Р., Ямщикова С. Л. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как инновационный институт правовой системы // Аграрное и земельное право. 2021. № 9 (201). С. 47-50.
2. Комаров С. А. Общая теория государства и права : учебник. СПб. : Питер, 2019. С. 154.
3. Омельченко Д. Э. Понятие и значение правового мониторинга // Новая наука: опыт, традиции, инновации. 2016. № 10-2. С. 189-192.
4. О парламентском контроле : федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ // Российская газета. 2013. № 100.
5. Севастьянов Р. В., Киреева Е. А. Различные подходы к пониманию правового мониторинга // Вестник Челябинского государственного университета. Серия : Право. 2019. № 4. С. 89-93.
6. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 // Российская газета. 2011. № 657.
